Mónica E. Pini (*)
Gary L. Anderson (**)
El propósito de este trabajo es describir y analizar
los lineamientos y debates más relevantes de la política educativa en los
Estados Unidos, a fin de desarrollar una perspectiva más amplia acerca de los
procesos de gestación de ideas y estrategias que luego se proponen para América
Latina como respuestas válidas universalmente.
Comenzando por los «Goals 2000» y su contexto
político de gestación, extendemos el análisis al movimiento de elección de
escuela bajo sus diferentes estrategias, argumentos y posiciones, tal como se
está desarrollando en los Estados Unidos. Dado que los organismos
internacionales promueven estrategias similares y que su difusión en América
Latina avanza rápidamente, este trabajo trata de contribuir no sólo a una mejor
comprensión de estas políticas en su lugar de origen, sino a promover una
revisión más cuidadosa de las diferentes condiciones sociales, económicas y
culturales de los lugares en que las mismas pretenden aplicarse.
En octubre de 1999 se realizó en Norteamérica la
tercera cumbre sobre educación de los últimos diez años. La primera fue en
1989, donde se establecieron objetivos nacionales para la educación «Goals
2000»; la segunda fue en 1996, en la que se discutió acerca de los estándares;
y la tercera prometía ser bastante más complicada porque su agenda incluía el
perfeccionamiento docente, el aumento de las oportunidades de aprendizaje para
alcanzar los estándares, la libertad de elección y la diversidad de las
escuelas, el fortalecimiento de los sistemas de evaluación, y la construcción
de consensos para la implementación de los estándares.
(*) Mónica E. Pini es
profesora en Ciencias de la Educación y Máster en Administración Pública de la
Universidad de Buenos Aires, Argentina.
(**) Gary L. Anderson es
profesor de Administración de la Educación en The California State University,
Los Angeles, Estados Unidos.
1. Goals 2000
«Goals 2000» (U.S.
Department of Education, 1996) son ocho objetivos a nivel nacional acordados
entre los gobernadores de los dos partidos, establecidos por ley en 1994,
después de cinco años de discusiones y de más de diez de intentos de dar
respuesta a la «crisis educativa». Los objetivos nacionales en educación son
los siguientes:
Para el año 2000:
·
Todos los niños en Norteamérica comenzarán la escuela preparados para
aprender.
·
La tasa de graduación de la escuela secundaria debe aumentar al menos
hasta el 90%.
·
Todos los estudiantes tendrán que terminar los grados 4º., 8º. y 12º.
habiendo demostrado competencia en contenidos importantes de las materias
académicas.
·
Los estudiantes norteamericanos deberán ser los primeros en el mundo en
logros en Matemáticas y Ciencias.
·
Todo adulto norteamericano estará alfabetizado y poseerá el conocimiento
y las habilidades necesarias para competir en la economía global y para
ejercitar los derechos y responsabilidades de la ciudadanía.
·
Todas las escuelas de los Estados Unidos estarán libres de drogas, de
violencia y de la presencia de armas de fuego y de alcohol, y ofrecerán un
ambiente disciplinado orientado al aprendizaje.
·
El cuerpo docente del país tendrá acceso a programas para el
mejoramiento continuo de sus destrezas profesionales, y la oportunidad de
adquirir el conocimiento y las habilidades necesarias para instruir y preparar
a todos los estudiantes norteamericanos para el próximo siglo.
·
Todas las escuelas promoverán la asociación (partnership) con
personas y entidades de la comunidad, lo que aumentará la implicación de los
padres y su participación en el estímulo al crecimiento social, emocional y
académico de los niños.
Las principales
características de este programa son:
·
El Estado federal da financiamiento a los estados y
comunidades para apoyar planes y reformas dirigidos a elevar los logros
académicos de los estudiantes.
·
Flexibilidad, los estados y los distritos escolares
pueden utilizar los fondos para una amplia gama de actividades, incluso ya
comenzadas, en función del enfoque que adopten para ayudar a los estudiantes a
elevar sus estándares académicos.
·
Promueve la participación ciudadana a través del
consenso entre grupos, individuos e instituciones, para una acción concertada y
responsable de educadores, empresarios, organizaciones de padres y líderes
políticos para su desarrollo.
·
El mejoramiento de los logros académicos se verifica por medio del
cumplimiento de estándares1 (estatales o
nacionales).
·
Se dirige a todos los estudiantes para disminuir la brecha
de rendimiento existente entre los estudiantes blancos y los pertenecientes a
minorías.
·
Las escuelas deben rendir cuentas de sus resultados en
función de los objetivos definidos por la comunidad, y reciben apoyo para
mejorar este aspecto.
·
El perfeccionamiento docente es una de las claves para
el mejoramiento.
No nos vamos a
detener aquí en un análisis más exhaustivo sobre los supuestos implícitos en
los «Goals», porque preferimos referirnos al contexto político en el que
surgieron.
1.1. Contexto
político ideológico
Los «Goals 2000» se
gestaron durante una presidencia republicana en pleno auge del
neoconservadurismo, pero obtuvieron el acuerdo necesario para continuar con el
actual presidente demócrata. Tanto los neoliberales como los conservadores
mantienen fuertes críticas contra la burocracia gubernamental en nombre de la
libertad de pensamiento, de mercado, de elección. Sin embargo, los
neoconservadores también sostienen que el Estado limitado debería jugar un
papel activo en la protección de la moral pública y en la calidad de la
enseñanza a través de la censura y de los estándares académicos (Spring, 1997).
A pesar de que los
neoliberales enfatizan los valores del mercado y los neoconservadores los
valores tradicionales, Apple (1996) afirma que ambos responsabilizan a las
escuelas de la mayor parte de los problemas de la sociedad. Para este autor,
dicha alianza «combina los negocios con la Nueva Derecha y con los
intelectuales conservadores» (p. 27). Las principales propuestas de este «bloque
de poder» incluyen la implementación de programas de elección de escuela como
bonos o créditos en los impuestos, el intento de establecer estándares de
excelencia, el ataque a las escuelas públicas porque no encarnan los
tradicionales valores occidentales, y la petición de incluir las necesidades de
las empresas en los objetivos de la educación.
La presidencia de
Reagan representó «un cambio significativo en el discurso de la ingeniería
social, ya que los remedios estatales para los problemas sociales perdieron
terreno frente a los remedios basados en el mercado» (p. 137). Su gobierno
afirmaba que la burocracia estatal era inefectiva e ineficiente en el manejo de
los servicios sociales, y que el sector privado era más capaz de cumplir ese
papel. La publicación del informe Nation at Risk, en 1983,
marcó el comienzo de un poderoso ataque contra la escuela pública e inició la
campaña a favor del modelo de mercado, en el que la libertad de elección y la
competencia aparecieron como los principales valores para la educación. No
encontramos nada relacionado con otros valores democráticos tales como equidad,
justicia y responsabilidad social en los principios republicanos. ¿Cómo se
explica políticamente, entonces, la continuidad de un programa como «Goals
2000» dirigido a mejorar las posibilidades de todos los estudiantes? El
análisis de Spring (1997) sugiere que lo que sucedió fue unaggiornamento de
los Nuevos Demócratas para ganar votos en la clase media blanca, que no se
sentía representada por un partido que defendía sobre todo a los pobres, las
minorías raciales, los homosexuales y los pacifistas. Y que también surgió una
división entre los republicanos a causa del fundamentalismo de la derecha
religiosa, por lo cual muchos se acercaron al Partido Demócrata. La interpretación
de Apple (1996) es que «grupos poderosos del gobierno, de la economía y de los
movimientos sociales populistas autoritarios, han sido capaces de redefinir —a
menudo de modo regresivo— los términos del debate en educación, del estado de
bienestar y de otras áreas del bien común» (p. 27).
La educación es un
tema importante a nivel nacional, o tal vez es el tema elegido por los dos
partidos principales para gestar la unidad, frente a una situación considerada
«grave». Sin embargo, la crisis de la educación pública norteamericana tiene
otras interpretaciones, como la de Berliner y Biddle (1995), que afirman que la
«crisis manufacturada» no es un hecho accidental, sino que más bien aparece en
un contexto histórico específico y agitada por críticos identificables, cuyos
objetivos políticos fueron promovidos usando a los educadores como chivos
expiatorios. Otros autores (Lind, citado por Spring, 1997; Liston y Zeichner,
1997) se preguntan si esta guerra contra la escuela pública no
es una cortina de humo del ala derecha republicana para ocultar la crisis
económica y el crecimiento de las desigualdades, y si la crisis de la educación
no es el reflejo de la crisis general del conjunto de la sociedad.
Al mismo tiempo,
encontramos el deseo moralizador de la derecha religiosa, que sostiene que «la
solución de los problemas públicos fue la enseñanza de la moralidad y de los
valores de la cultura occidental» (Spring, 1997, p. 5). Así, su propuesta de
imponer el rezo en las escuelas públicas cuenta con fuerte soporte económico de
algunas empresas y fundaciones, permitiendo promocionar a ciertos candidatos
que difunden estas ideas. Por ejemplo, la Heritage Foundation, el Hudson
Institute, el Manhattan Institute y el American Enterprise Institute, son
poderosas bases económico-ideológicas para los analistas neoconservadores.
En el acuerdo «Goals
2000»parecen haberse plasmado las ideas de la derecha y de los demócratas
radicales con respecto a la libertad local y a la menor intervención del
Estado, las ideas republicanas de estándares nacionales para un mayor control
de calidad y competitividad, y las ideas demócratas de que todos tienen que
tener las mismas oportunidades y de que el gobierno federal es el responsable
de garantizarlo, sosteniendo programas compensatorios que se combinen con
iniciativas locales. Sin embargo, en las enmiendas realizadas al Programa, en
1996, se observan cambios encaminados a una mayor flexibilidad hacia los
estados y agencias locales, que pueden leerse dentro del marco de la presión que
ejercen los conservadores en su defensa de los poderes locales, bajo el reclamo
de mayor libertad.
Este es el contexto
en el que también se desarrolla el movimiento por la elección de escuela, que
constituye una de las propuestas de reforma más importantes en los Estados
Unidos, y que dentro del marco de lucha política por el control de la educación
es defendida tanto por sectores conservadores como progresistas, obligándonos,
una vez más, a intentar definir contextualmente los términos de dicha lucha.
2. El movimiento por
la elección de escuela (school choice)
El tema de la
elección de escuela por parte de los padres es uno de los más controvertidos en
la educación norteamericana actual. Sus fundamentos son defendidos desde grupos
muy diversos del espectro ideológico. Dentro de este movimiento encontramos
diferentes posiciones, que van desde la defensa de la elección sólo entre
escuelas públicas como un medio para mejorar la educación pública, pasando por
los que quieren ampliarla a las privadas laicas, hasta los que postulan la
libre elección de escuela pública o privada2 sin distinción, lo
que conduce a fuertes polémicas acerca de la separación constitucional entre la
Iglesia y el Estado.
La demanda básica de
la elección de escuela es que ésta, para trabajar mejor, debe tener más
autonomía, y los padres mejores opciones que la escuela pública de la zona, a
menudo percibida como deficiente. Entre las principales propuestas encontramos:
escuelas charter, programas de bonos, escuelas imán y escuelas en
el hogar. En este trabajo nos vamos a referir a las dos primeras, porque son
las que se están difundiendo con cierta rapidez en América Latina.
2.1. Las escuelas con
contrato (charter school)
Las escuelas charter son
aquellas que firman un contrato con el estado o el distrito, por el cual
obtienen dispensas con respecto a ciertas normas escolares generales y fondos
del gobierno, para poder cumplir con los objetivos establecidos en dicho
contrato. Cada estado determina por ley qué características y qué duración podrán
tener los contratos en su territorio, así como los requisitos para poder ser
renovados. Debido a que hay una gran variedad de leyes y a que el contrato es
específico en cada caso, encontramos una enorme diversidad en las
características de estas escuelas entre un estado y otro, y aún dentro del
mismo estado. Esa flexibilidad hace que las escuelas charter tengan
características tanto de escuelas públicas como privadas, tema que vamos a
analizar en primer término.
2.1.1. El carácter
público de las escuelas charter
La Oficina de
Investigación y Mejoramiento Educacional del Departamento Federal de Educación
(U. S. Department of Education, 1998) caracteriza las escuelas charter como
públicas y diferenciadas por su contrato. Las dimensiones que vamos a explorar
en función de clarificar las diferencias —y similitudes— con las escuelas
privadas son: financiamiento, posibilidad de elección, control, status legal
y accesibilidad.
Financiamiento. Todas las
escuelas charter reciben fondos públicos, pero su manejo operativo
no es comparable con el de las demás, ya que en muchos casos las normas que las
rigen difieren básicamente. Lo usual es que reciban la misma cantidad por
alumno que la que recibe cualquier escuela del distrito, y eso pone en
desventaja a los grupos promotores que no tienen el capital suficiente para la
infraestructura ni los elementos necesarios para comenzar. Con respecto a los
alumnos, si la escuela no está en la zona correspondiente a su domicilio, deben
asumir el gasto del transporte, que de otro modo es gratis en los Estados
Unidos.
Elección. Esta dimensión
estuvo tradicionalmente asociada a las escuelas privadas. Sin embargo, tal
característica no es suficiente para diferenciar escuelas públicas y privadas,
porque más de la mitad de los padres elige mediante algún tipo de influencia o
mediante la opción del barrio donde vive (U.S. Department of Education, 1997).
En 1993 solamente el 41% de los estudiantes concurría a escuelas públicas
asignadas. Además, estudios hechos en los Estados Unidos y en diferentes países
muestran que las familias con mayores ingresos tienen más posibilidades de
elección, lo cual incrementa la estratificación social (Gewirtz, Ball, y Bowe,
1995; Lauder y Hughes, y Watson, Waslander, Thrupp, Strathdee, Simiyu, Dupuis,
McGlinn, y Hamlin, 1999; Patrinos y Ariasingam, 1998; U. S. Department of
Education, 1997; Whitty, Power y Halpin, 1998).
Control. Las escuelas charter,
a diferencia de las privadas, son evaluadas por sus resultados; esto significa
que están sujetas a una rendición de cuentas (accountability). Algunas
leyes establecen la obligación de que sus alumnos sean sometidos a los mismos
tests que las escuelas públicas, pero otras no. Para evaluar las escuelas charter en
Los Angeles se ha puesto en marcha un enfoque comprensivo, que reconoce que
«los resultados y éxitos de cada escuela pueden ser atribuidos a diversos
factores» (WestEd, 1998, p. 3). Por lo tanto, podríamos preguntarnos cómo
desarrolla cada estado el proceso de evaluación de sus escuelas charter (qué
parámetros y qué clase de indicadores de éxito utilizan, tales como rendimiento
de los alumnos, satisfacción de la comunidad, administración de los fondos,
etc).
Status legal.
En muchos estados las escuelas charter son entidades legales
independientes que pueden seleccionar y/o negociar con su personal (U. S.
Department of Education, 1998, p. 111). La tendencia en la legislación se
encamina hacia a la ampliación y la flexibilización. A pesar de que no sabemos
aún qué aspectos incluye exactamente esta flexibilización, un estudio de
Morando Rhim (1998) advierte que «hay un fuerte interés en el sector
privado por capitalizar el mercado educativo» (p. 51) y que los
procesos de subcontratación que han comenzado en el sistema público representan
una aparente «segunda ola» del sistema de privatización escolar. Un ejemplo es
el caso del Proyecto Edison3. Las leyes de charter de
los estados de Colorado y Massachusetts permiten firmar convenios con
contratistas privados, lo cual abre la posibilidad de lucro con el dinero de
las escuelas públicas.
Accesibilidad. En este sentido,
las escuelas charter son públicas porque son abiertas a todos
los estudiantes, son gratuitas, no pueden poner requisitos de admisión y, al
menos en teoría, reciben población social y étnicamente diversa.
En síntesis, las
escuelas charter son públicas porque reciben financiamiento
estatal y están abiertas a todos los estudiantes, y porque su funcionamiento
está bajo el control del estado, que puede no renovar su contrato si no
demuestran haber cumplido con los objetivos propuestos en él. Sin embargo, en
la práctica, la flexibilidad, la ambigüedad y la permisividad de las leyes, el
creciente interés de los sectores privados en el negocio de la educación y la
presión política a favor de los modelos de mercado, hace necesario
contextualizar y definir mejor los objetivos públicos de estas escuelas.
2.1.2. Las
escuelas charter ¿son mejores?
Los elementos que
vamos a explorar son: expansión, tamaño y distribución étnica y socioeconómica
de la matrícula, ya que no se dispone de información suficiente acerca de los
logros en el aprendizaje.
Expansión. Las escuelas charter y
el número de estados que han sancionado leyes de charter se
han multiplicado desde 1993. Algunas de las causas se relacionan con la disminución
de la credibilidad del estado y de sus instituciones en relación con la
democracia representativa, pero hay una específica y profunda «crisis» del
sistema educativo público que está en el centro del debate. Como ya vimos, el
diagnóstico y la solución dependen de quién define la crisis. No hay estudios
que indiquen mayor rendimiento de los alumnos.
Tamaño. La mayor parte de
las escuelas charter es de menor tamaño que las escuelas
públicas tradicionales; más del 60% tiene menos de 200 alumnos, mientras sólo
alrededor del 16% de las demás escuelas públicas cuenta con ese número (U.S.
Department of Education, 1998). Nadie podría asegurar si su «éxito»—de acuerdo
con los indicadores de satisfacción de los padres— se debe a que los programas
responden a las necesidades de la comunidad, o a que en escuelas y aulas más
pequeñas se puede enseñar y aprender mejor (Waymack y Drury, 1999).
Distribución étnica y
socioeconómica de la matrícula. La distribución parece semejarse
a las otras escuelas públicas, pero al menos un tercio de las charter atiende
a estudiantes pobres o pertenecientes a minorías étnicas. Si bien la
orientación hacia estudiantes menos favorecidos puede significar mejorar sus
posibilidades, al mismo tiempo puede constituir una nueva forma de segregación,
en muchos casos voluntaria, por parte de familias que no sienten que las
escuelas oficiales estén respondiendo a las necesidades de sus hijos. Los datos
de varios estudios son consistentes en este sentido (U.S. Department of
Education, 1998; Nathan, 1996; WestEd, 1998).
La evaluación de Los
Angeles (WestEd, 1998) sugiere otros factores que pueden ser significativos
para el mejor funcionamiento de las escuelas charter: experiencias
previas de reforma impulsadas desde el distrito o desde el estado, tiempo y
trabajo extra aportado por directores y maestros, políticas para captar
alumnos, y una amplia variedad de programas dirigidos a alentar la diversidad y
la participación de los padres. La difusión de este tipo de factores mejoraría
el funcionamiento de todas las escuelas.
Como hemos afirmado
en otros artículos (Anderson, 1998; Pini y Cigliutti, 1999), el ataque a la
escuela pública de muchos defensores de la elección es una forma de responder
tanto a la crisis de legitimidad del estado como a una percibida crisis de
efectividad y eficiencia de las instituciones públicas y de la burocracia
estatal. Una de las alternativas más probables consiste en convertir a las
escuelas charter en el primer paso para crear el sentido común
favorable a la privatización a través de los bonos u otras estrategias. El
siguiente artículo periodístico resulta significativo en ese sentido, sobre
todo porque Shokraii es una de las analistas de The Heritage Foundation, de la
cual hablaremos más adelante:
«Los que observan la
elección de escuela desde más cerca ven las escuelas charter como
la reforma educativa con más probabilidades de éxito. Esto se debe en parte a
que los planes de las charter usan dinero público para
sostener escuelas privadas, pero no amenazan a las escuelas públicas de la
nación o a los grupos que están detrás, como los sindicatos docentes». Por
esas razones, Shokraii-Rees afirma: «Es mucho más fácil venderles las
escuelas charter a los políticos y al público . . . dan a los
padres una experiencia de elección de escuela que no habían tenido antes . . .
ayudan a legitimar programas de elección de escuela más ambiciosos». (Bray
Duff, 1999).
Los conservadores
quieren «vender» las escuelas charter a los políticos y al
público, porque parecen ser menos conflictivas para los sindicatos y grupos que
defienden la escuela pública. Sin embargo, el objetivo real parece ser
legitimar bonos y otras estrategias que significan financiamiento público para
escuelas privadas.
2.2. Los programas de
bonos (vouchers)
El financiamiento
público de las escuelas privadas es uno de los temas más polémicos de la
educación norteamericana actual. El sistema de bonos, o elección de escuelas
privadas, permite a los padres usar fondos públicos para enviar a sus hijos a
escuelas privadas. En la mayoría de los casos, cada estudiante recibe una suma
equivalente a la que el estado hubiera gastado en el sistema público.
El sistema de bonos
es una forma de mercantilización de la educación, es decir, la educación puede
ser intercambiada como cualquier otro bien en el mercado capitalista. Esto
significaría abandonar una respetable tradición de educación pública, que en
los Estados Unidos se ha caracterizado por financiamiento estatal, asistencia
obligatoria, acceso universal, gratuidad, provisión de transporte en la zona,
edificios, docentes, materiales, libros y servicios compensatorios (por
ejemplo, almuerzo o programas especiales). Tal como sucedió en otros países, el
sistema educativo público ha sido uno de los pilares de la democracia y ha
contribuido a mejorar la calidad de vida de la sociedad en su conjunto. Sin
idealizar la escuela pública y desde una perspectiva sociológica, el acceso
universal a la educación ha generado mayor inclusión e igualdad en el sistema
(Labaree, 1997). Esto constituye un gran logro, basado en una concepción de la
educación como bien público. Si la educación se considerara un bien privado, sus
prioridades serían el beneficio individual y la competencia.
2.2.1. Los programas
de bonos en los Estados Unidos
A pesar de que los
programas de bonos en los Estados Unidos no son por ahora muy numerosos, es
considerable el grado de agitación que se ha producido alrededor del tema.
Milwaukee (Wisconsin) comenzó su primer programa piloto en 1990, cuando
aproximadamente 500 estudiantes de familias pobres recibieron bonos para
asistir a escuelas privadas. En 1999, y por primera vez, los bonos pudieron
usarse para concurrir a escuelas religiosas. En Cleveland (Ohio), la mayoría de
los alumnos de escuelas primarias incluida en el plan de bonos, concurre a
escuelas religiosas. La constitucionalidad de ambos programas ha sido
cuestionada en el parlamento, porque el financiamiento estatal a escuelas
privadas se considera una violación de la separación entre la Iglesia y el
Estado (Roberts, 1999).
Sin embargo, la
historia de los bonos escolares no empieza con estos programas recientes.
Milton Friedman propuso el uso de bonos como medio para permitir la elección de
escuela y que el gobierno financiara la educación pero no manejara las
escuelas. Entre los años 50 y 90 los conservadores han proclamado que el mayor
problema que afecta a las escuelas es el control burocrático (Spring, 1997).
Muchos de ellos abrazan el concepto de libre mercado, rechazando, no obstante,
la idea de abandonar totalmente el control en el plano social y moral.
La tendencia a usar
dinero público para la educación privada está creciendo. La Legislatura del
Estado de Florida acaba de aprobar el primer programa de bonos del país que
comprenda a todo un estado. En 1997, la Legislatura del Estado de Arizona
sancionó una reglamentación de crédito en las tasas que otorga crédito en los
impuestos a los contribuyentes en programas de becas para concurrir a escuelas
privadas. Ese crédito no incluye bonos en el sentido de los anteriores, pero sí
beneficia a los estudiantes que asisten a escuelas religiosas, y por supuesto,
a esas escuelas.
2.2.2. Algunas conclusiones
de estudios de investigación
La literatura
reciente no muestra que el sistema de bonos favorezca precisamente una
educación mejor y más equitativa para todos los niños. Las conclusiones de uno
de los estudios más importantes realizados sobre programas de bonos en los
Estados Unidos (Witte,1998), analizó los cinco primeros años de la experiencia
de Milwaukee. Inicialmente el programa no autorizaba su uso para concurrir a
escuelas confesionales; estaba orientado sólo a alumnos de escuelas públicas y
limitaba el número de estudiantes con bonos por escuela. En 1995 la ley fue
modificada, permitiendo entrar a las escuelas religiosas, incluyendo a
estudiantes de escuelas privadas y anulando la restricción de la cifra de
alumnos en una escuela.
La inscripción en el
programa de bonos creció a lo largo de los cinco años de forma lenta, si bien
constante, sin alcanzar nunca el número máximo de estudiantes que la ley
permitía. El perfil demográfico de la matrícula era de familias muy pobres, la
mayoría negras e hispanas, con un promedio de dos hijos por familia. Los padres
mostraban superior nivel de educación, más compromiso con la escuela y un mayor
grado de insatisfacción con la escuela anterior que los padres que no formaban
parte del programa. La interpretación que Witte hace de esto es «que el
programa está privando a las escuelas públicas de familias que tienen padres
más educados y que están comprometidos activamente en la educación de sus
hijos, es decir, el tipo de padres que potencialmente podría colaborar con los
esfuerzos de mejoramiento» (p. 236-237). Los alumnos que usaban bonos
tuvieron calificaciones y tasas (altas) de abandono similares a los de las
escuelas públicas de la ciudad. Como ya hemos mencionado, varios estudios en
otros países, como Inglaterra, Gales, Suecia, Australia y Nueva Zelanda, son
insistentes en afirmar que los resultados de este modelo fueron el aumento de
la segregación y de la diferenciación y de la redistribución negativa de los
recursos para los que más lo necesitan.
2.3. El debate en los
Estados Unidos
La posición de la
Asociación Nacional de Padres y Maestros (PTA, 1997) sobre la elección de
escuela consiste en defender los derechos de todos los niños y el mejoramiento
de la educación pública. Apoyan «las elecciones educacionales dentro de
las escuelas públicas» y algunos principios tales como que la escuela
brinde información apropiada a los padres, transporte gratis a los estudiantes,
procesos de admisión justos y abiertos, conducta no discriminatoria, y que los
fondos públicos sean sólo para las escuelas públicas.
Sin embargo, de
acuerdo con algunos autores (Murphy, 1999; Murphy et al., 1998), la
elección de escuela dentro del sector público es una de las iniciativas que se
orienta a introducir las fuerzas del mercado dentro del sistema, ya que los
contratos constituyen un grado de privatización de la escuela pública. Los
padres no participan como ciudadanos o miembros de comunidades sino como
consumidores; por lo tanto, las soluciones se ubican en la esfera económica y no
en la política.
Los informes de
los think tank conservadores, como la Heritage Foundation, por
ejemplo, utilizan conceptos significativamente progresistas para su propaganda,
tales como libertad y ayuda a los estudiantes pobres, agitando al mismo tiempo la
crisis de la escuela pública. Otro aspecto seductor de sus proclamas es la
participación de los padres en las decisiones para el mejoramiento de la
calidad educativa. Nos vamos a detener en el análisis de estos argumentos para
mostrar los usos e interpretaciones que su ambigüedad encierra.
Mientras que los
defensores de la elección de escuela tienden a presentar su posición dentro de
un paradigma de participación democrática de los padres, su enfoque de la
participación orientada hacia el mercado es, en algún sentido, parte de lo que
Plank y Boyd (1994) denominan el abandono de la democracia. Estos
autores afirman que el poco valor dado al gobierno democrático por una amplia
variedad de académicos, analistas políticos y activistas de la educación, ha
llevado a un espíritu de antipolítica, haciendo pensar que ciertas alternativas
institucionales son más procedentes que la participación política directa para
el logro de objetivos sociales más amplios, como excelencia y equidad4.
Esta desconfianza de los profesionales de la educación hacia la politización de
los asuntos educacionales tiene una larga historia. Su más reciente
manifestación se articula en el libro de Chubb y Moe, Politics,
Markets, and America’s Schools (Política, mercados y escuelas en
Norteamérica, citado por Plank y Boyd, 1994):
La causa básica de la
falta de efectividad en el funcionamiento de las escuelas públicas a lo largo
del país es su subordinación a la autoridad pública . . . Los problemas
fundamentales de las escuelas tienen sus raíces en las instituciones de control
democrático que las gobiernan (p. 267).
De acuerdo con los
conservadores, el aspecto negativo de la participación bajo la forma de
consejos de distrito o de escuela es su inherente inefectividad, siendo
preferible poder elegir en un cuasimercado que tener voz en un ambiente
politizado. Incluso los progresistas dudan en promover la participación en sus
formas más radicales. Por ejemplo, en tanto los investigadores de la Asociación
Nacional de Educación (NEA) promueven el gobierno compartido y la inclusión de
los padres porque eso favorece la efectividad de la escuela y la legitimidad
institucional, su apoyo a la participación es sólo hasta donde ella se asocia
fuertemente con la calidad y con la satisfacción en el trabajo, basándose en la
literatura sobre control estadístico de los productos y sobre administración de
calidad promovida por las corporaciones (Verdugo, Henderson, Uribe y Schneider,
1997; Henderson, Geenberg, Schneider, Uribe y Verdugo, 1996)5.
Si bien la literatura
sobre elección de escuela es demasiado extensa para revisarla aquí, para el
propósito de repensar la participación es importante entender las diferencias
fundamentales entre participación como consumismo y participación como
ciudadanía. En tanto las metáforas son útiles porque expresan en qué sentido
algunas cosas son parecidas o diferentes, muy a menudo los educadores pierden
de vista el uso metafórico de ciertos términos. Se ha puesto de moda entre los
administradores de la educación y de los docentes referirse a sus estudiantes y
comunidades como a sus clientes, sin especificar los sentidos
en que estudiantes y comunidades son clientes y los sentidos en que no lo son.
Esta falta de atención a la naturaleza de la metáfora tiene consecuencias
negativas para las escuelas, oscureciendo distinciones importantes entre la
esfera social pública y la privada y abriéndolas a los peores excesos de la
explotación empresarial (Molnar, 1996). Más aún, al entender la participación
como la elección racional de los padres para sus hijos, se supone que sólo
aquéllos que tienen un interés directo en la escuela (por ejemplo, los padres
con niños que concurren a la escuela local) pueden participar. Esto limita el
concepto de escolarización al equivalente de un producto de consumo más que a
una institución social responsable de objetivos sociales más amplios que deben
servir a una extensa comunidad de ciudadanos.
La discusión sobre la
elección de escuela está estrechamente ligada a la del rol de los ciudadanos en
una sociedad democrática. Demócratas liberales como John Stuart Mill han
definido al individuo como autónomo y plenamente desarrollado, suponiendo que
éste entra en una situación de elección con objetivos constituidos
externamente. Por otra parte, demócratas críticos responderían que los
individuos y sus objetivos están, de hecho, constituidos a través de procesos
reales de participación y deliberación.
Aun cuando
favorecieron instituciones liberales —mercados y urnas de votos— y son
apreciadas por sintonizar sensiblemente con los deseos de los consumidores y
ciudadanos y por expresarlos, su sensibilidad fracasa en un área más central
del control personal, esto es, las elecciones fallan al querer determinar cómo
pueden los individuos desarrollar sus preferencias, su capacidad de
participación social y sus habilidades para tomar decisiones adecuadas. El
liberalismo sostiene que el mercado y el voto permiten a la gente obtener lo
que quiere. Pero el liberalismo no dice cómo puede llegar la gente a ser lo que
quiere ser, y cómo llega a querer lo que quiere querer (Bowles y Gintis, 1986,
p. 125).
Los demócratas
críticos afirman que la participación democrática se justifica con base en que
es educativa y en que brinda un proceso de desarrollo en el que los actores
sociales se vuelven más conscientes de sus elecciones y de sus propios
intereses. Mientras que los teóricos de una elección más lógica ven a la gente
como actora racional en el mercado, los demócratas críticos sostienen que
considerar a los actores sociales como meros consumidores pasivos no favorece
el tipo de aprendizaje que brinda la participación democrática en tanto
ciudadanos. Identificar a los actores sociales con consumidores es no tomar en
cuenta la perspectiva de que «las preferencias existentes [de una
persona] se deben distinguir de lo que podríamos llamar preferencias
potenciales, juicios progresistas o intereses fundamentales» (Gastil,
1993).
Desde hace cierto
tiempo algunos defensores de la democracia participativa han reconocido la
utilidad de la noción de elección como una forma de revitalizar la educación
pública (Henig, 1994; Meier, 1995; Raywid, 1994). Estos autores se apoyan en la
tradición progresista de escuelas alternativas y en el desafío que ellas
representaron para la escolarización tradicional y las desigualdades, pero
también tienen claro que la elección dentro del sector público es una
herramienta en contra de la privatización y, de este modo, se trata de un
intento de mantener una esfera pública vital y democrática.
Lo que debemos hacer
es modelar el concepto de elección como un instrumento consciente y equitativo
para reestructurar la educación pública, de tal modo que con el tiempo todos
los padres puedan tener el mismo tipo de elección que unos pocos favorecidos
tienen actualmente, pero de manera que contribuya a los objetivos públicos en
lugar de desvalorizarlos (Meier, 1995, p. 92).
Henig (1994) agrega a
esto la idea de que el verdadero peligro de las propuestas de elección basadas
en el modelo de mercado no es que puedan permitir que algunos estudiantes
concurran a escuelas privadas a expensas de los fondos públicos, sino que
esto «erosionará los foros públicos en los que se toman
democráticamente las decisiones que tienen consecuencias sociales» (p.
200). Así, mientras los defensores de la elección de escuela a menudo sostienen
que poner recursos y, por lo tanto, elección real en las manos de los padres,
representa la forma más radical de participación, su enfoque de intervención
carece de una teoría de la ciudadanía en una sociedad democrática.
Tal vez los
argumentos más persuasivos con respecto a la elección de escuela con
participación de los padres son los que se difunden como una manera de dar más
poder a los padres cuyos hijos concurren a las escuelas pobres urbanas para
lograr una educación de mayor calidad para sus hijos. Los defensores de estos
argumentos muestran la hipocresía de los padres blancos de clase media, que
critican los planes de bonos para familias pobres en tanto usan sus recursos
para obtener opciones para sus propios niños (Fuller, 1997). Partiendo de
entrevistas con madres blancas de clase media, Brantlinger et al. (1996)
demuestra cómo discursos políticamente progresistas a menudo se usan como una
forma de protección de los propios intereses cuando se trata de la escuela de
sus hijos. En tanto reconocen estas cuestiones, Parker y Margonis (1996)
afirman que los planes de elección subestiman la complejidad de los procesos de
toma de decisiones que envuelven a grupos de minorías o de pobres urbanos.
Resultan muy relevantes los patrones de prácticas urbanas de control racial y
socioeconómico que ellos documentan (segregación habitacional, ocupacional y
escolar tanto como discriminación en el acceso a la vivienda y el empleo) y su
devastante impacto en personas de color en áreas urbanas económicamente
deprimidas. Los autores argumentan que las respuestas a esta situación, que
están orientadas al mercado, no constituyen una ruptura con las políticas
racistas del pasado, sino que son consistentes con la falta de un compromiso
nacional en relación con estos problemas. A la luz de la era política
conservadora de Reagan-Bush de desmantelamiento de la ayuda federal a las
ciudades, Parker y Margonis (1996) ven la elección de escuela como una solución
simplista que ignora las restricciones estructurales que afrontan los
residentes de las zonas urbanas pobres.
De acuerdo con Peters
(1996), el movimiento por la elección de escuela es una manifestación de cambio
hacia lo que los postestructuralistas llaman una nueva narrativa
maestra(Lyotard, 1984); una historia totalizadora y unificadora que
legitima una cultura empresarial, que frente a la competencia económica
internacional pretende reestructurar las instituciones en términos comerciales.
Peters (1996) describe una estrategia por debajo de esa narrativa maestra:
La educación es un
sector clave para promover la ventaja económica competitiva nacional y la
prosperidad futura del país. En el pasado ha habido mucho más énfasis en
objetivos sociales y culturales y un insuficiente énfasis en los objetivos
económicos de los sistemas educativos. De ahora en adelante debemos invertir
fuertemente en educación como base para el futuro crecimiento económico
mediante el rediseño del sistema, de modo que satisfaga las necesidades de los
negocios y de la industria. El imperativo económico es el principal (p. 89).
Si bien la teoría del
capital humano no es nueva en sí misma, la cultura empresarial ha invadido la
esfera pública, insistiendo en ver a las escuelas como no diferentes de las
empresas comerciales, y, por lo tanto, operando bajo los mismos principios
consumistas (Whitty, 1997).
Por otra parte, el
uso de los términos libertad y participación que hacen los defensores del
modelo de mercado resultan engañosos, porque «ofrecen la promesa de
poder y obstruyen la relación entre el beneficio deseado y los recursos
necesarios para obtenerlo» (Munín, 1999, p. 24). Dado que el acceso al
consumo no es libre sino limitado a los recursos disponibles, la adopción del
modelo de mercado en educación está en contradicción con los principios
democráticos de equidad y universalidad que implica la noción de educación como
un bien público. Intereses políticos y económicos muy fuertes se están
erigiendo en problemas educacionales como parte de su ataque al Estado en general
y al sistema educativo público en particular, como uno de los últimos restos
del estado de bienestar.
3. Implicaciones para
América Latina
Las políticas de
apertura económica, de ajuste presupuestario y de empequeñecimiento del Estado
que se desarrollaron en América Latina como parte de la agenda conservadora de
los ochenta —si bien en Chile y Argentina comenzaron antes—, tuvieron como
principales estrategias el recorte del gasto público, la desregulación y las
privatizaciones (Gamarra, 1994). Estas medidas fueron tomadas en nombre del
mejoramiento de los servicios y de la eficiencia en la administración, y en
contra del monopolio del Estado burocrático, argumentos similares a los que se
utilizan para defender la mercantilización de las escuelas. Sin embargo, un
repaso rápido de los efectos más visibles que tuvieron las estrategias
mencionadas muestra claramente que estas soluciones creadas en los países
centrales para el «tercer mundo» o para «los países en desarrollo» sin tener en
cuenta las historias, culturas y peculiaridades, terminan siendo, en el mejor
de los casos, un mal negocio para la gente, y, en el peor, un retroceso en el
que las pérdidas sociales y humanas es irrecuperable (ej: privatización de
servicios públicos).
Según Coraggio, la
lógica de las actuales políticas sociales del Banco Mundial (Coraggio y Torres,
1997) que dan marco a las políticas educativas, puede interpretarse en tres
sentidos principales: 1) para «continuar el proceso de desarrollo
humano»; 2) para «compensar coyunturalmente los efectos de la
revolución tecnológica y económica que caracteriza a la globalización»; y 3)
para «instrumentar la política económica» (p. 14-15). A pesar de
que este autor tiene una visión optimista acerca de las posibilidades de operar
individual o sectorialmente dentro de las contradicciones y limitaciones de esa
realidad, no cabe duda de que el conservadurismo tiene una «avasalladora
iniciativa» en el discurso dominante de la que las fuerzas que podrían oponerse
carecen, actuando de forma débil y defensiva.
A pesar de que el
impacto de las políticas neoconservadoras ha sido negativo en múltiples ámbitos
de la vida social y económica, similares propuestas para la educación mantienen
—o renuevan— su vigor. Junto con las recomendaciones de las agencias
internacionales y de los bancos para la economía, recetas semejantes con
parecidos fundamentos se difundieron para los sistemas educativos:
descentralización, sistemas de evaluación, énfasis en la educación básica,
habilidades para el trabajo y eficiencia como principales criterios en el
manejo de los fondos. La descentralización fue una de las más difundidas en la
mayor parte de los países, bien a través de la municipalización o de la
federalización. La mayor parte de los investigadores está de acuerdo en que una
consecuencia de la descentralización, en gran parte de los países de la región,
fue el aumento de la desigualdad, ya que se dieron servicios educativos con
insuficiente o nula transferencia de fondos a distritos y estados con muy diferenciada
capacidad de absorberlos y sostenerlos (Arnove, 1997; Munín, 1998; Tiramonti,
1998). Los efectos más relevantes fueron: desinversión en infraestructura y
equipamiento; disminución de los salarios docentes; aumento de las tareas
asistenciales en la escuela; dificultades de los gobiernos provinciales para
afrontar las necesidades de las escuelas; y menor exigencia sobre la calidad de
la enseñanza (Pini y Cigliutti, 1999). De hecho, las condiciones y
posibilidades de enseñanza y aprendizaje en las escuelas de los distritos
pobres empeoraron. Este efecto negativo no se compensó con un aumento de la
democracia o de la participación en las comunidades, ya que en general cada
sistema local mantuvo las características jerárquicas de sus orígenes.
La propuesta básica
actual del Banco Mundial para el sistema educativo es minimizar la gratuidad y
adoptar lo más posible el modelo de mercado (Coraggio y Torres, 1997). El
correlato de las tendencias o corrientes a favor del mercado en educación, en
los Estados Unidos, lo encontramos en las recomendaciones para los países «en
desarrollo», que se enmarcan dentro de la subsidiariedad del Estado o el
financiamiento basado en la demanda. Esta idea no es nueva, como casi ninguna
de estas propuestas lo es, pero lo nuevo es que entra en las agendas de los
bancos e instituciones de desarrollo internacionales, y, tarde o temprano, se
convierten en «lo que hay que hacer» en América Latina. En estrecha relación
con los movimientos que describimos por la elección de escuela y por la
introducción del mercado en educación, encontramos que el Banco Mundial propone
el financiamiento de la demanda como una tendencia del desarrollo (Patrinos y
Ariasingam, 1998 en español; 1997 en inglés), y en Argentina y otros países de
América Latina ya se está implementando y escribiendo sobre eso (Filmus, 1998;
Llach, 1997).
Patrinos y Ariasingam
(1998) definen el financiamiento basado en la demanda como «la
canalización directa de fondos públicos a personas, instituciones y comunidades
en función de la demanda expresada». Éste «constituye una opción
pragmática para la introducción de reformas necesarias, teniendo presentes las
necesidades locales y los recursos disponibles» (p. v). Entre los
múltiples mecanismos descritos como parte de esta estrategia se encuentran los
bonos escolares, dentro de un conjunto ecléctico que va desde las becas o las
donaciones hasta la organización de la comunidad y el trabajo voluntario.
Algunos de estos mecanismos se basan en la movilización de recursos de las
comunidades, y todos en la información de que disponen los interesados para
construir y expresar su demanda.
No dudamos de que las
comunidades pueden potenciar en gran medida sus recursos, pero esto
difícilmente puede llegar a satisfacer las necesidades de los más desfavorecidos
si no aumentan el nivel de empleo y el gasto social. La información y su
posibilidad de utilización tampoco están equitativamente distribuidas en la
sociedad, con lo cual la capacidad de demanda es prácticamente inexistente para
los sectores más pobres, en tanto para los medios y altos es parte de su
capital cultural. Más que contribuir al desarrollo, y especialmente al
mejoramiento de oportunidades, este tipo de mecanismos tiende a mantener o a
empeorar las situaciones de inequidad en educación, porque bajo la apariencia
de que los recursos se utilizan de manera más eficiente y de que las
comunidades tienen más protagonismo, se siguen distribuyendo de manera
regresiva. Muchos de los argumentos y de las conclusiones de investigaciones
que fundamentan la oposición a la elección y a los bonos escolares en los
Estados Unidos, que fueron suficientemente expuestos, resultan aún más válidos
para América Latina.
Este tipo de
propuestas economicistas, además de considerarse universalmente útiles e ignorar
todo contexto, desconocen la complejidad de los aspectos y relaciones
implicados en el proceso educativo en sus distintas dimensiones. Pero, lo que
es peor, desprecian los graves riesgos que encierran para nuestro crecimiento
democrático las políticas que siguen girando alrededor de las necesidades de la
economía y no de las necesidades sociales, tendiendo a segmentar más que a
fortalecer y a segregar más que a integrar el ya castigado tejido social.
4. Reflexiones
finales
El problema principal
de la libertad que defienden los neoliberales, desde nuestro punto de vista, es
que aquella, al igual que todos los demás bienes y derechos, no tiene una
distribución equitativa en la sociedad, a menos que se complemente con el
concepto de justicia, que no figura en el glosario neoconservador. La
consecuencia concreta de tales prédicas y prácticas, en la mayoría de los
países en las que penetraron, es el aumento de la desigualdad. La
profundización en estos procesos fragiliza y deslegitima gradualmente la
democracia, reduciendo cada vez más las opciones y esperanzas de muchos y
aumentando el número de los que ven la violencia individual como su única
alternativa.
En los Estados Unidos
la polémica entre los que están a favor y en contra de la privatización es
fuerte, pero hay acuerdo en que para mejorar la educación el Estado tiene que
reforzar el financiamiento y en que los docentes son la «fuerza» del
mejoramiento. Con respecto a las escuelas charter, algunas brindan
mejores condiciones de aprendizaje y de oportunidades para aprender a los
alumnos desaventajados, pero la mayoría de las escuelas públicas podría
trabajar mejor en condiciones similares. Los resultados muestran hasta ahora
que la tendencia es hacia una mayor estratificación y privatización. Desde la
perspectiva de la democracia y la equidad podríamos preguntarnos si es correcto
que se use más dinero del Estado para promover mejores escuelas para algunos en
lugar de desarrollar seriamente condiciones superables de enseñanza y
aprendizaje para todos, y si es conveniente que fondos públicos financien
lucrativos negocios en educación. En la práctica, la constitución de la escuela
como una institución de mercado es una forma de controlarla mediante las
corporaciones privadas.
Con respecto a los
bonos escolares, diferentes estudios sobre programas de elección de escuela que
permiten a los alumnos asistir a escuelas privadas usando fondos públicos
llegan a conclusiones similares. Los resultados de estos programas son la
segregación y el aumento de la estratificación social, el drenaje de recursos
desde escuelas públicas ya empobrecidas hacia escuelas privadas, con frecuencia
religiosas, y la conversión de la educación en un negocio. No hay evidencias
suficientes de mejora en el rendimiento de los alumnos desaventajados que
justifiquen la insistencia en los beneficios para la gente por parte de los
defensores de los programas de bonos. Estos programas no son el camino para
mejorar la educación y tienen consecuencias sociales negativas.
En los Estados Unidos
la mercantilización es todavía una tendencia, pero hay fuerzas potentes que
luchan por aumentar su influencia. El argumento de que los bonos escolares
pueden ayudar a los estudiantes pobres y promover la libertad de los padres
descansa en el modelo de mercado para corregir problemas sociales, en lugar de
buscar soluciones políticas. Esta clase de respuestas ha tenido similares
consecuencias en educación a las que tuvieron las políticas de desregulación
promovidas por los neoliberales en otras áreas sociales desde los ochenta (por
ejemplo, en salud y previsión: el aumento de la polarización social).
Siguiendo a algunos
de los autores citados (Labaree, 1997; Popkewitz, 1997), es necesario
considerar los fundamentos de este debate en sus más profundas diferencias
filosóficas e ideológicas relacionadas con los conceptos de democracia y
equidad. En el discurso de elección de escuela, los principios políticos de la
ciudadanía y de la democracia han sido reemplazados por conceptos económicos
como eficiencia, competencia, libertad de consumo y contrato. Estas
características pueden ser apropiadas para el mundo de los negocios, pero no
sirven como valores para educar ciudadanos. En tales definiciones el ciudadano
se convierte en consumidor, aislado de su comunidad. La educación, como un bien
público, es inclusiva y proporciona beneficios sociales compartidos, en tanto
como bien privado es exclusiva y brinda beneficios individuales selectivos. Si
la educación se vuelve un bien privado para satisfacer a consumidores
individuales y a empresarios, el individualismo y la competencia serán los
únicos valores posibles, con el consiguiente retroceso del principio de
equidad. En los Estados Unidos aumentará el número de estudiantes segregados y
excluidos, y eso erosionará la democracia. En América Latina las mayorías serán
segregadas y excluidas, y la democracia, ya frágil, será difícil de construir y
sostener.
En tanto los
principios consumistas orientados hacia el mercado amenazan con reemplazar los
de la participación democrática, es crucial la búsqueda de otro tipo de
alternativas, tales como formas de participación auténtica (Anderson, 1998),
para constituir ciudadanos más activos y comprometidos que puedan llevar a la
constitución de una sociedad más democrática y socialmente justa.
